韩保江：科学配置各级政府的财力

　　《瞭望》文章：科学配置各级政府的财力

　　须按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系，科学配置各级政府的财力，以推动公共服务均等化

　　文/韩保江

　　财政是国之“喉脉”，财力是政府履行职责，提供公共产品的物质基础。一级政权必辅之以一级财政。

　　强大的政府财政不仅使“集中力量办大事”的社会主义制度的优越性彰显，而且借助财政政策工具也使我们渡过一次次经济困难和危机，特别是1998年亚洲金融危机和此次国际金融危机。

　　但不可否认，我国现行财税体制也存在着诸多瑕疵和弊端。一方面，我国政府级次分五级，各级政府之间事权交叉重叠、支出责任重点不明确，缺乏较为合理、规范、可操作的具体规定和细致划分。1994年分税制改革在重点规定中央与地方收入的划分和中央对地方税收返还额的同时，对中央与地方的支出范围进行了初步划分，规定中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。但由于这种划分线条很粗，并未完全褪去“财政包干、分灶吃饭”的痕迹，除了少数事权如外交、国防等部门主要属于中央政府外，各级政府的职责并没有明显区别，事权重叠交叉，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权延伸或细化，几乎任何一件事务都是各级政府“齐抓共管”，如此造成管理拥挤和管理缺位，不仅导致政府管理效率低下，而且造成政府运营成本居高不下。

　　另一方面，我国实行分税制符合分级财税体制正常运行的基本要求。但近年我国省级政府在向上集中资金的过程中，县、乡两级政府仍要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多。无奈导致地方政府的“土地财政”和大量举债，进而埋下较为严重的财政风险。特别是在税种划分中，中央政府将数额较大、较稳定的税种划归本级或作为共享税，而留给地方的税种小而杂、税源分散、收入零星，没有可靠的主体税种，特别是经济薄弱的西部地方政府更缺乏足够而稳定的税收来源，加上税收分享比例“一刀切”和转移支付制度不完善，更加强化了地区间的收入差距和发展不平衡。

　　因此，深化财税体制改革，必须在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系，科学配置各级政府的财力，以推动公共服务均等化。

　　首先，要合理界定中央与地方的事权和支出责任。在公共财政框架下，应基本按照公共产品的属性来划分各级政府的事权。全国性公共物品如国防等一般属于中央政府的事务，地方性公共物品属于地方各级政府的事务，区域性的公共产品应由中央和地方政府共同承担责任。具体要在加快政府职能转变、明确政府和市场作用边界的基础上，按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确，力争首先在义务教育、公共卫生、公共安全、社会保障等基本公共服务领域划清中央与地方的支出责任。同时，结合推进税制改革，按照税种属性和经济效率等基本原则，研究进一步理顺政府间收入划分。

　　其次，要完善中央对地方财政转移支付制度。要科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，发挥好各自的作用。既要增加一般性转移支付规模和比例，又要加大对中西部地区专项转移支付力度，优先弥补禁止和限制开发区域的收支缺口，推进主体功能区建设。积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。分类规范专项转移支付项目，并从监管制度、技术操作等方面着手，进一步提高转移支付资金使用效益。

　　第三，要优化政府层级，推进省以下财政体制改革。要规范省以下财政收入和政府支出责任划分，要适当减少县乡级政府的事权和支出责任，赋予省级政府与其财力适应的公共服务事权和支出责任。将公共服务的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在提供公共服务中发挥更大的作用。省级政府要全面承担在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，提高民生支出保障程度。在注意处理好与现行行政管理体制和其他经济管理权限关系的基础上，积极推进省直管县财政管理方式改革。强化乡镇财政管理，积极推行乡财县管改革。

　　第四，要加快完善县级基本财力保障机制。把加强县级政府提供基本公共服务财力保障放在更加突出的位置，以满足县级基本财力保障需要，实现保工资、保运转、保民生为目标。

　　最后，要赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源。中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等。对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权，并允许省级人民政府制定实施细则或具体实施。□