特区中的特区：深港前海试点模式初定

　　特区中的“特区”：深港前海试点模式初定

　　作者 罗文胜

　　30年改革先区的深圳，又一次在探索制度试验的道路上先人一步。

　　12月27日下午，被誉为“特区中的特区”的《前海深港现代服务业合作区条例》立法研讨会在深圳市人大举行，市人大常委会主任刘玉浦表示，争取两三月内拿出《条例》初稿，明年上半年或大运会后出台《条例》。

　　“深港合作建设前海现代服务业示范区，不仅是产业发展的试验，也是制度规则的试验。”国家发展改革委地区经济司司长范恒山20日在前海合作区发展规划说明会上称，前海试点是一项重大历史性工程，是特区中的“特区”，将全面借鉴香港在政府管理、法律制度、运作规则、社会治理等方面的成功做法。先行先试的前提，是“用好特区立法权”。

　　《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》由国家发改委8月26日批复，指出“前海管理机构享有相当于计划单列市的管理权限的政策”，在CEPA实施中处在先导地位。

　　“所有的优势中，深圳最大优势是特区立法权。”著名民商法学家、中国政法大学终身教授江平接受本报记者采访时称，随着前海深港合作区的推出，特区立法权这一制度能量，有望获得重大释放。

　　前海试点的“蛇口基因”

　　“前海试点，有蛇口基因。”深圳前海管理局局长郑宏杰接受记者采访时称，按照广东省委书记汪洋的指示，前海管理局成立的第一个月，他就组织全体同仁去蛇口博物馆参观学习，“就跟当初袁庚搞蛇口一样，现在最重要的不是钱的问题，需要的是一种勇气，一种新的探索。”

　　“蛇口基因”背后，是“香港基因”。香港特区政府“智囊机构”智经研究中心知情人士透露，“前海试点”脱胎于深港两地政府酝酿多年的“河套方案”，确实带有鲜明的制度移植特点。

　　香港和深圳之间，存在大面积边境禁区，并已封存50年。从1980年代中期开始，关于港深边境合作开发的提议就屡见不鲜，2006年香港政府宣布港深边境禁区从2800公顷缩小为800公顷，释放了边境禁区开发的信号，这个时候，深港交界处一块面积为87公顷、被称作落马洲河套的土地，成了双方用以启动深港合作的计划设想区域。

　　过去20多年，关于河套地区开发的计划和方案不计其数，跨境工业区、金融发展区、文化产业园区、商住旅游区、会展中心区、大学城区等等囊括无遗；今年12月，深港两地政府联合公布其初步规划，拟打造成为以发展高等教育基地为主，辅以高科技研发及文化创意产业的两地知识科技交流区。

　　不过，这已经不是原来的规划方向。该人士透露，按照原有总体思路，河套地区将建成“特区中的特区”，成为“港深都会”的示范区，基本上是前海当前的定位。

　　早在2007年，深圳市2020城市总体规划已确定了福田－罗湖中心、前海中心为深圳两个城市主中心。福田－罗湖中心为现有老区，主要发展市级行政、文化、商业、商务等职能；前海中心包括前海、后海和宝安中心区，主要发展区域性生产性服务业与总部经济。因此，相较于“河套方案”1平方公里格局，深圳转而改在前海划地15平方公里，其规划更具气魄和想象力。

　　事实上，原“河套方案”确实颇具魅力。该人士透露，河套地区的设想采用香港的法律和制度进行管理，率先进行两地人员自由流动的探索；另外，考虑到河套地区所有权(深圳所有)和管理权(香港所有)分离的实际，双方成立“河套发展管理局”，董事会中深圳和香港的股份各为50%。“管理局”在一定程度上具有行政管理职能，统筹负责河套地区的发展和日常的管理。

　　“河套发展管理局”具有部分的政府行政职能，但又不是纯粹的政府部门，实际上是代表政府进行开发和管理的半官方机构。董事会的存在，确保港深两地对河套地区各自的利益，也为两地的合作搭建了一个合作、协作、沟通和交流的平台。从这个意义上看，加快河套地区的开发不仅仅是这1平方公里如何使用的问题，其真正的意义和价值在于通过这种合作和磨合，两地探索和创新一种新的规划和合作的模式，为建构“港深都会”破题。

　　对于河套地区的产业类型，港深两地政府可以提出指导性原则，而不具体确定产业类型。两地政府可以通过环境标准的制定、土地租金的确定等机制，引导产业的进入和发展，尝试港深两地深度融合效果。

　　事实上，目前成立的前海管理局，从架构到功能，均是上述思路的翻版，和内地浦东、滨海、重庆两江新区等政府管委会模式大相径庭。

　　在产业布局上，前海新区也遵照自然生成模式，以四个定位(深港合作先导区、体制机制创新区、现代服务业聚集区、结构调整引领区)确定基本方向，主要精力，则放在政策构建上，包括在税收、离岸业务、司法等方面进行探索，其中在税收上明确提出取法香港低税架构，司法方面允许香港的仲裁机构在前海设立分支机构等等。

　　郑宏杰透露，领导对他说，前海局之后的运作将完全市场化，没有什么官做，按市场化运作，除了土地，前海没有任何存量，这不是修修补补的，也不是左口袋到右口袋，也不是简单一种存量资产的调整，或者简单的利益调整，完全是一种增量式的发展。对前海来说，这种成本既有经济成本，也有政治成本。

　　“前海是国务院批复的最小的一块功能区，但它承担了当下最大的一个历史使命。”郑宏杰说。

　　特区立法权的制度价值

　　“前海新区的创新，是制度性的，需要采用重大立法予以保障”。中国政法大学宪政研究所所长、北京大学人大与议会研究中心主任蔡定剑教授辞世前，一直高度关注后海试点。今年八月，蔡接受本报记者专访，极言特区立法权的制度价值，对前海试点的推进至关重要。

　　蔡定剑告诉记者，深圳的特区立法权进行了大胆的尝试。“特区立法授权，包含有社会主义民主政治重大创新考量。”蔡定剑称，这也是七届全国人大常委会第26次会议1992年7月1日通过该立法权以来，各方对该授权持慎用的原因所在。

　　蔡定剑回顾，深圳1987年底提交特区独立立法权力授权议案归口全国人大常委会研究室，由研究室副主任萧榕主导。萧主管政治组，指定蔡定剑具体负责该议案。

　　而在深圳立法议案中，蛇口经验占据很大分量。

　　其时深圳特区内的上步、沙头角、南头以及罗湖4区不是行政区，是真正意义上的功能区——作为市政府派出的县级办事机构而存在。如果全部按照蛇口模式，以管委会功能区运作架构对应直选，有望开创出一条有别于内地体制的“小政府、大市场”模式。

　　为解决第一个问题，深圳着手筹建人大，于1992年促成特区立法权的落地；1993年，撤销宝安县建制，一分为二设置宝安区、龙岗区；1997年，罗湖区分设出盐田区，构成了深圳市基本行政格局；2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》赋予经济特区所在地的市以较大市的立法权，自此深圳立法“双权”并拥。

　　在蔡定剑看来，一方面，具体的公务运转中，深圳借特区立法优势，直接采用了香港的经济行政技术，管理效率领先内地；但另一方面，为迁就人大对口，导致五套班子传统体制在特区全面复归，“导致与内地体制的同化。”

　　不过，深圳也由此成为真正的法律特区，尤其重要的是，特区立法为深圳今天前海新区的继续改革，提供非同寻常的制度动力。

　　按照12月20日《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》香港说明会表述，前海合作区发展现代服务业，已上升为国家战略，将享受包括法治建设、政府服务、财税和土地支持及社会保障等五项特别政策措施。

　　他透露，当前正在开展的前海立法除了《条例》外，还包括将以政府规章形式出台的《前海管理局管理办法》和《前海湾保税区管理办法》。

　　“特区的成功，不是优惠政策寻租的成功，最大的成功是个试错权的问题。”中国体制研究会副会长李罗力接受本报记者采访时称，特区立法权为深圳的先行先试，提供了试错机会，尤其是法律、政治以及其他调动社会民间资源整合方面的试错，不是现有五套班子格局所能承载的，只有在新的前海合作区制度创新条件下才能实现。